Актуальні проблеми державної реєстрації нормативно-правових актів

Державну реєстрацію запроваджено з метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій.

Державна реєстрація проводиться з 1 січня 1993 року відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (далі – Положення про державну реєстрацію).

Одним із основних завдань Міністерства юстиції України відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2006 № 1577, є здійснення відповідно до законодавства державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, ведення реєстру таких актів.

Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Усього за 1993 – 9 місяців 2009 року Міністерством юстиції здійснено правову експертизу 21 547 нормативно-правових актів, з них зареєстровано 16 936 актів (79 %).

Разом з цим варто зупинитись на деяких проблемах, які виникають при здійсненні органами юстиції державної реєстрації.

Це перш за все низький рівень якості підготовки актів, які подаються на державну реєстрацію, а саме: неузгодженості положень нормативно-правових актів з іншими актами законодавства, нечіткість норм акта тощо.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 року № 1040 затверджено Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації.

Це Положення регулює питання діяльності юридичної служби міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, урядового органу в системі міністерства та його територіальних (місцевих, регіональних) органів, місцевих державних адміністрацій, а також підприємства, установи та організації.

Так, пунктом 10 зазначеного Положення юридична служба органу виконавчої влади відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, розробляє та бере участь у розробленні проектів нормативно-правових актів з питань, що належать до компетенції органу виконавчої влади;

проводить юридичну експертизу проектів нормативно-правових актів, підготовлених структурними підрозділами органу виконавчої влади, за результатами якої готує висновки за формою, що затверджується Міністерством юстиції, погоджує (візує) їх за наявності віз керівників заінтересованих структурних підрозділів;

переглядає разом із структурними підрозділами органу виконавчої влади нормативно-правові акти та інші документи з питань, що належать до його компетенції, з метою приведення їх у відповідність до законодавства;

інформує керівника органу виконавчої влади про необхідність вжиття заходів для внесення змін до нормативно-правових актів та інших документів, визнання їх такими, що втратили чинність, або скасування;

вносить керівникові органу виконавчої влади пропозиції щодо подання нормативно-правового акта на державну реєстрацію в порядку, визначеному Міністерством юстиції.

Необхідно зазначити, що на сьогодні робота юридичних служб суб’єктів нормотворення потребує покращення, оскільки прогалини в ній негативно відображаються на підготовці нормативно-правових актів, які в подальшому подаються на державну реєстрацію.

Про цей недолік свідчить той факт, що за 9 місяців 2009 року Міністерством юстиції відмовлено в державній реєстрації 17 нормативно-правових актів, що становить 2 % від загальної кількості поданих на державну реєстрацію актів.

З поданих на державну реєстрацію нормативно-правових актів найчастіше відмовлялося в державній реєстрації на підставі підпункту «б» (акт видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства) та «в» (акт не узгоджено із заінтересованими органами або не повідомлено про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об’єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців щодо нормативно-правового акта, прийнятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, та проведену роботу з врахування їх зауважень і пропозицій) пункту 13 Положення про державну реєстрацію.

Так, Міністерством юстиції відмовлено в державній реєстрації наказу Мінвуглепрому та Фонду державного майна України від 24.03.2009 № 120/425 «Про затвердження Положення про проведення відкритих аукціонів з продажу майна структурних підрозділів державних вугледобувних підприємств» (далі - Положення) як такого, що прийнято суб’єктом нормотворення з перевищенням повноважень в частині визначення механізму та способу відчуження майна структурних підрозділів державних вугледобувних підприємств за процедурою відкритого аукціону.

Пункт 18 частини другої статті 5 Закону України „Про управління об’єктами державної власності” визначає порядок відчуження та списання об’єктів державної власності, розроблення якого віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України. При цьому Закон не передбачає винятків для окремих видів майна чи майна підприємств певних галузей.

Положенням передбачається, що відчуження майна шляхом його продажу здійснюється на конкурентних засадах на аукціоні, який проводиться Державною акціонерною компанією „Національна мережа аукціонних центрів”.

Проте це суперечить статті 47 Господарського кодексу України, відповідно до якої держава гарантує усім підприємцям незалежно від обраних ними організаційних форм підприємницької діяльності рівні права та рівні можливості для залучення і використання матеріально-технічних, фінансових, трудових, інформаційних, природних та інших ресурсів. Таким чином, відбір організатора аукціону має відбуватись на конкурсних засадах.

Також Положенням визначаються умови договору між суб’єктом господарювання та організатором аукціону, що є порушенням статті 628 Цивільного кодексу України, відповідно до якої зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов’язковими відповідно до актів цивільного законодавства.

Разом з цим зазначений нормативно-правовий акт не узгоджено із заінтересованими органами – Антимонопольним комітетом України та Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва.

Крім того, згідно з висновком Міністерства юстиції України зазначений наказ не відповідав Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практиці Європейського суду з прав людини.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, Положення видане з перевищенням компетенції Мінвуглепрому та Фонду державного майна.

Відповідно до пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено, підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний строк з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації акта чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта.

Копія відповідного розпорядчого документа в цей же строк направляється до органу державної реєстрації.

Так, наказ Міністерства вугільної промисловості України, Фонду державного майна України від 24.03.2009 № 120/425 «Про затвердження Положення про проведення відкритих аукціонів з продажу майна структурних підрозділів державних вугледобувних підприємств» скасовано згідно з наказом Міністерства вугільної промисловості України, Фонду державного майна України від 30.04.2009 № 167/665.

Проте, окремі суб’єкти нормотворення не скасували в установлений строк акти, у державній реєстрації яких Міністерством юстиції було відмовлено. Так, на сьогодні залишаються не скасованими 2 таких накази.

До цього часу суб’єкти нормотворення продовжують подавати на державну реєстрацію акти персонального, оперативно-розпорядчого характеру, а також спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень, що не мають нових правових норм і які відповідно до пункту 5 Положення про державну реєстрацію не подаються на державну реєстрацію.

Так, до Міністерства юстиції за 9 місяців 2009 року подано 17 таких актів.

Це також свідчить про недостатню роботу юридичних служб суб’єктів нормотворення, на які покладено обов’язок щодо визначення необхідності державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції.

Дещо збільшився показник повернення нормативно-правових актів, поданих на державну реєстрацію до Міністерства юстиції, без державної реєстрації для доопрацювання як на прохання суб’єкта нормотворення, так і з власної ініціативи.

За 9 місяців 2009 року Міністерством юстиції повернуто на доопрацювання 232 нормативно-правових акти, що становить 21 % від загальної кількості нормативно-правових актів, поданих на державну реєстрацію.

При цьому основною причиною застосування Міністерством юстиції зазначеної процедури була відсутність узгодження нормативно-правових актів із заінтересованими органами та необхідність приведення їх у відповідність до чинного законодавства.

Слід зазначити, що суб’єкти нормотворення не завжди виконують вимоги законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів у частині дотримання строків доопрацювання нормативно-правових актів.

Відповідно до абзацу другого пункту 111 Положення про державну реєстрацію у разі повернення нормативно-правового акта без державної реєстрації для доопрацювання суб’єкт нормотворення повинен врахувати всі висловлені органом державної реєстрації зауваження та усунути виявлені порушення і протягом місяця повторно подати акт на державну реєстрацію або надати органу державної реєстрації копію документа про скасування такого акта.

На сьогодні з 232 нормативно-правових актів, що повернуто Міністерством юстиції суб’єктам нормотворення без державної реєстрації для доопрацювання за 9 місяців 2009 року: 135 - зареєстровано, 73 - скасовано, 10 – подано на державну реєстрацію, 14 - залишаються на контролі.

Відповідно до абзацу третього пункту 2 Положення про державну реєстрацію суб’єкти нормотворення повинні забезпечувати постійний перегляд виданих нормативно-правових актів з метою приведення їх у відповідність з Конституцією та законами України, іншими актами законодавства, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини.

Проте, на сьогодні робота з перегляду нормативно-правових актів на їх відповідність чинному законодавству України суб’єктами нормотворення не налагоджена на належному рівні.

Про це свідчить той факт, що Міністерством юстиції за результатами перегляду зареєстрованих нормативно-правових актів виявлено 139 нормативно-правових актів, що підлягали приведенню у відповідність до Конституції та законодавства України.

Унаслідок невиконання суб’єктами нормотворення вимог щодо приведення у відповідність до Конституції та чинного законодавства зареєстрованих нормативно-правових актів за 9 місяців 2009 року скасовано рішення про державну реєстрацію 4 нормативно-правових актів.

Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» органам юстиції, що здійснюють державну реєстрацію нормативно-правових актів, з метою контролю за виконанням суб’єктами нормотворення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів надано право перевіряти у міністерствах, інших органах виконавчої влади додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, у разі потреби вимагати подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію та вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. За результатами перевірок та у разі потреби органи юстиції інформують Кабінет Міністрів України, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, відповідні органи прокуратури та засоби масової інформації.

Зазначеною постановою керівників міністерств, інших органів виконавчої влади зобов’язано у місячний термін повідомляти органи державної реєстрації про вжиті заходи.

Для більш чіткого регулювання зазначеного питання Міністерством юстиції затверджено наказом Мін’юсту від 1 лютого 2005 року № 13/5 Порядок проведення органами юстиції перевірок стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, зареєстрований 1 лютого 2005 року за № 121/10401.

Результати проведених за 9 місяців поточного року перевірок свідчать про те, що до цього часу існує проблема застосування суб’єктами нормотворення незареєстрованих нормативно-правових актів.

Так, Міністерством юстиції за результатами проведених протягом 9 місяців 2009 року 15 перевірок виявлено 113 нормативно-правових актів, які підлягали державній реєстрації, проте на державну реєстрацію не подавались, та 48 листів, якими встановлено нові правові норми.

Враховуючи викладене на сьогодні реалізація у повному обсязі конституційного припису щодо державної реєстрації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (стаття 117 Конституції України) можлива за умови врегулювання питання державної реєстрації нормативно-правових актів на законодавчому рівні, зокрема шляхом прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти».

Головний спеціаліст
Департаменту державної
реєстрації нормативних актів

Ірина Володимирівна Петрик

www.minjust.gov.ua