Перспективи правового регулювання суспільних відносин у сфері телебачення

Сьогодні за допомогою телебачення людина отримує приблизно 85 відсотків інформації про навколишній світ. Це дає можливість зацікавленим особам за допомогою телебачення здійснювати маніпуляцію свідомістю громадян, тобто пропонувати членам суспільства не тільки інформацію про ті чи інші події та явища, що відбуваються в країні та у світі в цілому, а й готові суб’єктивні висновки, що формують свідомість людей лише на підставі аудіовізуальної інформації, що надається.

Мало хто із членів суспільства сьогодні усвідомлює, що телебачення відображає не реальне життя, а лише віртуальне суб’єктивне відображення подій та явищ, що відбуваються у навколишньому світі.

Оскільки спосіб правового регулювання суспільних відносин завжди відповідає рівню їх усвідомлення суспільством, питання удосконалення правового регулювання суспільних відносин у сфері телебачення є дуже актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій вітчизняних фахівців у сфері інформаційного права, зокрема, О.А. Баранова, О.Ю. Большакової, В.О. Горобцова, В.Ф. Іванова, Т.С. Шевченка свідчить, що вони зробили значний внесок у вирішення питання правового регулювання суспільних відносин у сфері телебачення. Разом з цим, більш глибокого дослідження потребують питання перспективних напрямів розвитку телебачення та відповідного правового регулювання.

З огляду на наведене, метою статті є дослідження передумов сучасного стану правового регулювання у сфері телебачення, визначення перспективних напрямів розвитку телебачення та розроблення пропозицій з метою удосконалення відповідного правового регулювання.

Бачити там, куди не досягає погляд, було віковою мрією людства. На зламі 19 та 20 століть людство, нарешті, наблизилося до технічного втілення цієї мрії, навчившись перетворювати світло в електричні сигнали. На початку 30-х років свідомість, що завжди відстає від думки, як і раніше прагнула лише бачити реальність, ще не розуміючи, який потужний засіб вже отримала людина, щоб цю реальність створювати. Але створення різноманітних технологій, які випереджали свідомість більшості людей суспільства, призвело в двадцятому столітті переважно до створення нових видів озброєнь. Тому і новонароджене телебачення спіткала ця ж доля – перетворення на потужне знаряддя пропаганди у державі, чия військова машина набирала обертів з безпрецедентною у світовій історії швидкістю – у фашистській Німеччині. Третій рейх, що бадьоро виношував розробку найновіших військових технологій, несподівано породив "мирну" концепцію, цілу індустрію новинного, спортивного, кримінального, культурно-розважального телебачення, яке чітко вписувалося в плани нацистських вождів [1]. Тобто, ще тоді, влада фашистської Німеччини визнала телебачення, як інструмент самого потужного маніпулювання свідомістю населення країни. І тому саме телебачення Третього рейху разом з іншими засобами масової інформації фашистської Німеччини здійснило мрію Гітлера та його команди – створення масової підтримки населенням країни "арійських" ідей.

За інформацією, наведеною на офіційному сайті в мережі Інтернет Державного комітету телебачення та радіомовлення (www.comin.kmu.gov.ua) частка недержавного сектора телебачення і радіомовлення в телерадіоінформаційному просторі України перевищує 96 %, і тільки 4 % належать державним мовникам. Аналізуючи наведені статистичні дані, можна дійти висновку, що 96 % інформації, яка поширюється за допомогою телебачення, відображає інтереси лише певних осіб, суспільних та фінансово-економічних груп.

Необхідно зазначити, що відповідно до Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору України, затвердженого рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 9 листопада 2006 року № 904, телерадіоінформаційний простір України пройшов кілька етапів свого розвитку.

Перший етап становлення та кількісного зростання телерадіоорганізацій України (1993 – 1999 рр.). За цей час кількість телерадіоорганізацій зросла з 25 (головним чином державні) до 791. Паралельно розгортався процес форматування мовлення кожної з телерадіоорганізацій, здебільшого хаотичний.

Другий етап (2000 – 2004 рр.) ознаменувався якісними змінами в національному телерадіопросторі. Хоча домінуючою тенденцією залишалося кількісне зростання, зокрема кількість телерадіоорганізацій сягнула 1100, а загальний обсяг мовлення – майже 9 тисяч годин щодоби. Після характерного для першого етапу засилля в українському телерадіоефірі зарубіжної відео- і аудіопродукції почала збільшуватися кількість програм вітчизняного виробництва, спроможних успішніше конкурувати із зарубіжними аналогами. Мешканці більшості регіонів України стали приймати, крім передач місцевих телерадіоорганізацій, також і програми 6 – 8 центральних (київських) теле- і радіокомпаній.

Третій етап (2004 рік і триває донині) характеризується передусім масовим переходом телерадіоорганізацій на цифрове мовлення та поширення власного продукту у мережі Інтернет [2].

Сьогодні у світі не існує єдиної універсальної моделі розвитку телемовлення. Принципи організації цього процесу відрізняються в різних країнах. Втім, нормативно-правове регулювання цих суспільних відносин залежить від технічних чинників розвитку інформаційного середовища. Їх вплив на процеси змін у телерадіоінформаційному просторі з кожним роком стає дедалі потужнішим. При цьому домінуючою тенденцією є запровадження цифрового телебачення та поширення власного продукту телерадіоорганізацій у мережі Інтернет. Крім поліпшення якості сигналу, воно значно збільшує можливість використання радіочастотного ресурсу будь-якої країни, оскільки на одній частоті, на якій досі мовлять аналогові компанії, може бути розміщено до чотирьох цифрових каналів. А якщо мова йде про мережу Інтернет, то питання використання радіочастотного ресурсу не має ніякого сенсу, а кількість каналів, які можуть бути розміщені у мережі – безмежно!

Тому вже сьогодні потрібно чітко визначити перспективні напрямки розвитку телебачення та терміни розроблення пропозицій з метою удосконалення відповідного правового регулювання. Для цього пропонується умовно розділити "перспективу розвитку телебачення" на три етапи:

– перший етап – розвиток телебачення здійснюється практично лише за допомогою використання радіочастотного ресурсу. Даний етап пов’язаний з можливістю доставки обмеженої кількості телевізійних каналів до кінцевих користувачів, причому часто з незадовільною якістю зображення та звуку. Розвиток телебачення у цьому напрямку майже не має перспектив у майбутньому, тому що використання радіочастотного ресурсу не дозволяє збільшувати кількість каналів та їх якість, та ще й забруднює навколишнє середовище планети;

– другий етап – розвиток телебачення здійснюється практично лише за допомогою кабельного телебачення. Телерадіомовлення з використанням радіочастотного ресурсу здійснюється лише для віддалених районів, де неможливо прокладення кабелю. Даний етап пов`язаний з можливістю доставки значно більшої кількості телевізійних каналів до кінцевих користувачів, причому з високою якістю зображення та звуку. Розвиток телебачення у цьому напрямку має великі перспективи у майбутньому, тому що не забруднює навколишнього середовища використанням радіочастотного ресурсу та дозволяє збільшувати кількість каналів та їх якість. Ліцензія на мовлення, видана Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, є єдиним і достатнім документом, що надає ліцензіату право відповідно до умов ліцензії здійснювати мовлення, користуватися каналами мовлення за умови наявності у володільців радіоелектронних засобів передбачених законом дозволів на їх експлуатацію;

– третій етап – розвиток телебачення здійснюється практично лише за допомогою мережі Інтернет. Даний етап пов’язаний з можливістю доставки необмеженої кількості телевізійних каналів до кінцевих користувачів, причому з необмеженою якістю зображення та звуку. Користувачі мережі Інтернет самостійно роблять вибір між переглядом телеканалів в мережі Інтернет та переглядом телеканалів, що транслюються кабельними мережами. Ліцензування телерадіомовлення у мережі Інтернет сьогодні неможливо та потребує розроблення пропозицій щодо можливості відповідного правового регулювання.

Розвиток телебачення у цьому напрямку – це самий перспективний напрямок його розвитку у майбутньому, тому що не забруднює навколишнього середовища використанням радіочастотного ресурсу та дозволяє необмежено збільшувати кількість каналів та їх якість.

У даній статті обговорюються лише питання, пов`язані з удосконаленням правового регулювання телемовлення першого та другого етапів розвитку телебачення.

Нові технології з їхньою здатністю досягнення високої якості та доступності сигналу також створюють нові можливості створення каналів, розрахованих на аудиторії з найрізноманітнішими смаками й уподобаннями [2].

Серед світових лідерів запровадження цифрового телебачення є США, де вже припинено ліцензування аналогових каналів мовлення. Існує міждержавна домовленість про перехід до 2015 року на цифрове мовлення і в Європі.

Відповідно до регіонального плану цифрової наземної радіомовної служби у смугах частот 174 – 230 МГц і 470 – 862 МГц ("Женева-2006"), затвердженого угодою країн – членів Міжнародною союзу електрозв’язку, Україна повинна перейти з аналогового на цифрове телерадіомовлення до 2015 року. Після закінчення цього строку більшість діючих аналогових телерадіопередавачів припинять свою роботу для забезпечення беззавадового функціонування обладнання цифрового телерадіомовлення. Це обумовлює необхідність створення в Україні до 2015 року повноцінної інфраструктури цифрового телерадіомовлення та вирішення питання забезпечення доступу населення до загальнонаціональних програм мовлення у цифровому форматі. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 року № 1085 було затверджено Державну програму впровадження цифрового телерадіомовлення [3].

Згідно з Програмою діяльності Кабінету Міністрів України "Український прорив: для людей, а не політиків", затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2008 року № 14, до завдань Кабінету Міністрів України, зокрема, віднесено забезпечення надання можливості доступу до Інтернету на всій території України, впровадження наземного цифрового телебачення на території України.

Водночас, залишається не врегульованим питання визначення статусу телебачення в мережі Інтернет.

Радою Європи та іншими міжнародними європейськими організаціями сьогодні широко обговорюється питання регулювання діяльності нових засобів масової інформації, зокрема – чи мають вони регулюватись як власне нові засоби масової інформації, чи як нові проекти традиційних засобів масової інформації тощо.

Фактично за допомогою мережі Інтернет ми отримали можливість ознайомлюватися з актуальною інформацією багатьох вітчизняних та зарубіжних телеканалів.

Аналізуючи Закони Азербайджанської Республіки та Республіки Казахстан "Про засоби масової інформації" можна дійти висновку, що до засобів масової інформації у цих країнах, зокрема, віднесено "способи розповсюдження масової інформації" та "веб-сайти в суспільно доступних телекомунікаційних мережах (Інтернет та інші)".

Про доцільність правового регулювання телебачення в Інтернеті свідчить Указ Президента України від 31 липня 2000 року № 928 "Про заходи щодо розвитку національної складової глобальної інформаційної мережі Інтернет та забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні", у якому йде мова про підготовку законопроекту з питання особливостей діяльності засобів масової інформації, створення, одержання, використання, поширення та зберігання інформації, забезпечення охорони інтелектуальної власності та авторського права у мережі Інтернет.

Оскільки зміна суспільних відносин у сфері телебачення пов’язана не тільки з розвитком науково-технічного прогресу, але й з впливом світової економічної кризи на діяльність телерадіоорганізацій в Україні, вважаємо за необхідне зупинитися на змінах у відповідному правовому регулюванні.

Так, з 1 січня 2010 року набирає чинності Закон України "Про внесення змін до статті 31 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" щодо зменшення впливу світової економічної кризи на діяльність електронних засобів масової інформації в Україні" від 25 червня 2009 року № 1573-VI. Цим Законом викладено у новій редакції статтю 31 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", яка стосується плати за видачу, продовження, переоформлення ліцензій і за видачу дубліката ліцензій на мовлення та ліцензій провайдера програмної послуги [4]. Вказані законодавчі зміни є актуальними, оскільки ліцензійний збір перераховується до Державного бюджету України. Ліцензійний збір сплачується заявником протягом місяця з дня прийняття Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення рішення про видачу ліцензії.

Проте, є необхідність внесення змін до інших положень Закону України "Про телебачення і радіомовлення", яка полягає у наступному.

Так, наприклад, статтею 14 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" визначено статус Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України.

Відповідно до частини другої цієї статті Закону у Національній телекомпанії України та Національній радіокомпанії України діють громадські ради, до кожної з яких входять по 17 осіб.

Персональний склад громадських рад Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України затверджується Верховною Радою України: 9 осіб – за поданням депутатських фракцій у Верховній Раді України, 4 особи – за поданням Президента України та 4 особи – за поданням загальнодержавних об’єднань громадян, що діють у сфері виробництва і розповсюдження телерадіопрограм.

Разом з цим, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 85 Конституції України передбачено, що Верховна Рада України здійснює повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання.

З огляду на викладене, Верховна Рада України не може законом наділятися повноваженням щодо затвердження персонального складу громадських рад Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України.

Крім цього, конституційний статус Президента України визначений розділом V Конституції України. Відповідно до частини першої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Як випливає зі змісту пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України, Президент України здійснює повноваження, вичерпно визначені Конституцією України – цією та іншими її статтями.

Конституційний Суд України також у пункті 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 року № 7-рп (справа про гарантії діяльності народного депутата України) підтвердив цей конституційний припис. На нашу думку, Президент України має право здійснювати лише повноваження, що визначаються Конституцією України.

Слід зазначити, що статті 102-112 та інші норми Конституції України не передбачають повноважень Президента України вносити подання щодо осіб, які пропонуються до складу громадських рад Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України.

У зв’язку з цим, Президент України не може законом наділятися повноваженням щодо затвердження персонального складу громадських рад Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України.

Слід зазначити, що громадські ради Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України, передбачені частиною другою статті 14 Закону так сформовані і не були. Крім цього, незважаючи на вимоги частини третьої цієї статті Закону, згідно з якою кандидатуру на посаду керівника Національної телекомпанії України (Національної радіокомпанії України) визначає і вносить до Верховної Ради України Громадська рада Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України, протягом 1996 – 2008 років президентів вказаних телерадіоорганізацій було призначено Указами Президента України.

З огляду на наведене, стаття 14 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" потребує внесення змін.

Разом з цим, відповідно до частини четвертої цієї статті Закону Національна телекомпанія України та Національна радіокомпанія України мають свої статути, проте, останні було затверджено постановами Кабінету Міністрів України. Зазначене можна пояснити тим, що статути Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України були затверджені до прийняття у 2006 році нової редакції Закону України "Про телебачення і радіомовлення".

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2002 року № 764 затверджено Статут Національної телекомпанії України. Статут Національної радіокомпанії України затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2004 року № 1235.

У зв’язку з цим, вважаємо за необхідне підготувати законопроекти про затвердження статутів Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України.

Враховуючи наведене, можна зробити висновок про необхідність:

– визначення стратегії розв’язання проблем збереження мережі розповсюдження телерадіопрограм, розвитку та переоснащення передавального обладнання державних телерадіоорганізацій;

– розроблення державної цільової програми забезпечення надання можливості доступу до Інтернету на всій території України;

– впровадження наземного цифрового телебачення на території України;

– передбачення у Державному бюджеті фінансування розбудови системи цифрового телерадіомовлення у 2010 році та започаткування відповідної бюджетної програми. При цьому, слід звернути увагу на доцільність залучення позабюджетного фінансування з метою забезпечення розгортання мережі цифрового ефірного мовлення, у тому числі за рахунок вітчизняних або іноземних інвесторів;

– підготовки та прийняття закону про внесення змін до Закону України "Про телебачення і радіомовлення" щодо визначення порядку затвердження складів громадських рад Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України;

– підготовки та прийняття законів про затвердження статутів Національної телекомпанії України та Національної радіокомпанії України;

– підготовки та прийняття закону про особливості діяльності засобів масової інформації у мережі Інтернет.

Література

1. Телевидение для Гитлера. Неудавшийся эксперимент [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mystic-news.com/culture-and-arts-news/video-clips/140-televidenie-dlya-gitlera-neudavshiysya-eksperiment.html

2. План розвитку національного телерадіоінформаційного простору України, затверджений рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 9 листопада 2006 року № 904 [Електронний ресурс] – Режим доступу: www.nrada.gov.ua

3. Державна програма впровадження цифрового телерадіомовлення, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 року № 1085 // Офіційний вісник України, 2008 р., № 1997 (29.12.2008), ст. 3200.

4. Про внесення змін до статті 31 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" щодо зменшення впливу світової економічної кризи на діяльність електронних засобів масової інформації в Україні: Закон України від 25 червня 2009 року № 1573-VI // Офіційний вісник України, 2009 р., № 55 (31.07.2009), ст.1897.

Ганна Миколаївна КРАСНОСТУП
головний спеціаліст відділу з питань законодавства
про інформацію Департаменту соціального,
трудового та гуманітарного законодавства
Міністерства юстиції України

www.minjust.gov.ua